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赵景芳:中国亟需加强国家安全危机管理研究

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发表于 2011-12-2 20:05:19 | 显示全部楼层 |阅读模式
本文转自:中评社


危机管理事关国家安全,不可不慎。
  中评社╱题:中国亟需加强国家安全危机管理研究,作者:赵景芳(北京),国防大学危机管理中心副教授、博士

  危机管理是国家安全研究领域中的重大课题。它是一门站在国家安全的高度,在对国内国际战略环境进行客观分析判断基础上,综合运用政治、经济、军事、外交等手段对危机进行预防、谋划、处置的科学与艺术。1962年古巴导弹危机后,时任美国国防部长的罗伯特·麦克纳马拉(Robert McNamara)曾断言:“今后战略可能不复存在,取而代之的将是危机管理。”(注1)实际上,历史发展表明,危机管理并没有取代战略,而是从对单个危机事件的处理,上升到战略研究和谋划的高度,从而充实了战略的内涵,拓宽了战略研究的领域。

  危机日益成为国家安全的常态

  在新的时代条件下,随着国际形势和国家安全形势的发展变化,国家安全领域正在进行前所未有的拓展,国家安全层次的危机也随之复杂化、多样化、常态化。冷战时期,外部军事威胁是国家安全的主要威胁;而冷战结束后,敌友界限模糊,国内事务与国际事务界限模糊,国家安全威胁及其来源日益变得多样化。首先,原来两极格局掩盖的民族矛盾、宗教矛盾、领土争端、资源纠纷和社会矛盾等问题呈现表面化,并演化为各种危机与冲突。其次,经济全球化与地区经济一体化相向而行,国家间相互依赖不断加强的同时,国家安全的脆弱性也同步增长。全球性问题作为全球化的副作用逐渐显现:经济危机、公共卫生危机、武器走私、毒品走私、人口贩卖、有组织犯罪等跨国性问题因国家边界的日益可渗透性而成为各国面临的普遍威胁。再者,世界多极化、经济全球化和科技进步的背景下,各种全球霸权主义与地区霸权主义恶性膨胀,引发有关国家力量的强烈反弹,激化出新的矛盾并使其转化为国际危机,“文明冲突论”正成为“自我实现的预言”,大规模杀伤性武器持续扩散、国际恐怖主义甚嚣尘上。最后,随着人类对自然界的索取和挥霍的纵欲无度,自然界对人类的“报复”也显着增加,高强度的地震、海啸、气候灾难、地质恶化等引发的极端自然和人为灾害频发不止,国家安全面临的非传统威胁日益突出。此外,贫富差距、政府腐败、不良治理等各种国内问题也困扰着许多国家的发展,在一定情况下其威胁程度较之传统威胁更具有紧迫性和现实的影响。

  在这一时代背景下,国家安全危机的发生发展呈现以下三个突出特点:

  一是危机从四面八方涌来,多种多样,既有来自内部的,也有来自外部的,既有来自传统领域的,也有来自非传统领域的。

  二是危机间的联动性增强,日益复杂,其中既有国际与国内的跨空间联动,也有不同危机之间的跨议题联动,且传统安全危机与非传统安全危机相互交织渗透。一种危机的爆发会迅速产生传动、外溢效应,从而刺激、引发其他种类危机的发生。

  三是危机呈现常态化趋势,控制难度不断加大,大多数国家在有效应对危机上的理论准备、机制准备和资源准备等方面都明显不足。

  危机的常态化趋势,呼唤国家安全战略中危机管理比重的持续增大:危机管理理论比重不足的国家安全理论将不是完整意义上的国家安全理论,危机管理实践比重不足的国家安全实践也不是完整意义上的国家安全实践。简言之,随着威胁的泛化、敌友界限的模糊和全球性问题的突出,各种类型的突发性危机事件爆发日益频繁,国家安全正遭遇危机的全方位“围堵”。与以往危机仅仅作为和平与战争之间一个短暂的过渡相比,现时危机已成为国家安全的一种独立的状态。有些危机若处理不好,不仅直接危及国家的社会经济发展,甚至有可能引发灾难性战争。因此,加强危机管理研究无疑应成为我们当前思考促进国家安全问题的重要方面。

  危机博弈成为国家间博弈的重要方式

  历史上,国家间博弈往往通过外交和战争两种手段来进行。当国家间政治、经济矛盾激化到相当严重的程度时,战争就会从幕后走向前台,成为国家解决彼此问题的不可避免的方式。然而,第二次世界大战结束后,随着美苏核武器装备的迅速发展,“战争是政治的另一种手段的继续”的命题在核时代凸显其局限性。因此,冷战期间,美国和苏联之间的危机则被看作是战争的另一种表现形式,而不只是战争发生之前的或者可能升级为战争的危机插曲。因此,两个超级大国都拥有核武器的结果,是把两国之间的竞争从终极对抗(核对抗)导向核门槛以外的危机管理。正是美苏之间存在的爆发核战争的危险将危机的作用推到前台,使危机管理成为“不使用武力,或者最低限度地使用武力,来解决那些通过外交手段解决不了的冲突,而这些冲突在没有核武器的时侯可能会用战争来解决。”(注2)1962年的古巴导弹危机,可以说是美苏冷战张力的一次极限。美苏关系之所以没有绷断而走向战争,就是因为双方都清楚意识到各自无法承担挑起核大战的后果。自此之后,美苏关系开始从冷战对抗的顶峰走向缓和的波谷,双方对抗的形式则从直接交手转变为代理人战争,从直接对峙更多地转向两大阵营边缘地带的危机较量。

  冷战结束后,在经济相互依存日益加深、核生化等大规模杀伤性武器不断扩散、国家间关系深度交融的背景下,危机管理日益走向国家间博弈的前台,成为国家获取利益、调节与他国关系的重要方式和途径。这主要表现在以下五个方面:首先,在单极世界的阴霾远未消除、多极化国际格局尚未建立的大背景下,某些大国利用优势力量加紧对全球地缘政治主导权的争夺,显着加剧了传统国际危机发生的频度与烈度。其次,在殖民战争和赤裸裸经济剥削与掠夺日益遭世人唾弃的当今时代,世界大国日益通过对国际金融、贸易体系的主导权来剥夺其他国家勤劳致富的成果,非法转移国际财富向其国内流动,引发与其他国家的贸易摩擦和汇率大战,甚至还诱发、制造其他国家的经济危机和债务危机。第三,为了寻找在各个地区和世界主要国家的代理人,一些西方国家还频繁通过培养亲西方的精英力量、掌握其国内外舆论工具以及一些非政府组织的方法,向重要目标国家进行政治和意识形态渗透,不仅在世界上引发各种各样的“颜色革命”,还参与、制造了很多国家的民族分裂危机和群体性事件。第四,在全球治理方面,现实或潜在拥有核生化武器的国家间的交手颇多顾忌,因此借助危机打压“无赖国家”是某些强国对付弱国的重要手段。众所周知,朝鲜对外宣称拥有核武器,而伊朗则一直坚持拥有和平利用核能的权利。面对这样的对手,美国一直难以通过战争手段来解决问题,而只能更多选择利用国际原子能机构制造核查危机或利用地区盟友来制造紧张局势来“丑化”对手,随后利用国际机制的力量来制裁它们。最后,还有一些现实或潜在拥有核生化武器的国家为打破不利的地区格局或某种国际制约,拥核自重,主动制造危机或通过战争边缘政策来引发国际社会对自身问题的关注。综合来看,危机作为国家博弈手段有四个方面作用:一是通过危机博弈试探对方底线和容忍限度;二是通过危机博弈传递信号,表明己方立场与决心;三是通过危机博弈释放国内压力,获取利益。四是通过危机甚至冲突来间接交手,以危机博弈代替大战,从而划定彼此利益边界。

  质言之,危机管理事实上就是当事国利益之间相互竞争和协调的过程。在危机管理的过程中,对抗双方能够逐步摸清彼此国家利益的“底牌”,避免在重大问题方面挑战对方的核心利益将有利于大国关系的平稳发展。面对复杂多变的安全环境,各国在进行战略谋划时也都开始把危机管理作为国家安全战略的基本组成部分。

  中国和平发展大战略呼唤中国特色危机管理理论

  进入新世纪新阶段,和平与发展仍然是时代的主题。但也必须看到,世界处于大发展、大变革、大调整之中,国际形势日趋复杂、敏感和多变。中国作为正在迅速崛起的发展中的社会主义大国,其国家利益的内涵和外延也在不断延伸,中国遭遇国际国内危机和冲突的可能性显着增加。在新形势下,加强国际危机管理成为中国和平发展的重要战略支点。

  首先,随着中国和平崛起的速度和力度增大,来自外部力量的警惕、压力、遏制与围堵也将同步增大。当前中国和平发展面临的外部压力及其可能引发的危机主要来自三个方面:

  一是中国与其他国家的资源纠纷和海洋权益矛盾。比如,中日东海油气田问题、中日钓鱼岛问题、中韩黄海渔业资源之争、中国与东南亚国家的南海主权之争等,已经成为中国与周边国家关系中潜在或现实的危机爆发点。

  二是中国崛起冲击了美国主导的霸权体系从而引发可能的危机。冷战结束后,美国对华战略定位经历了“孤立与遏制”、“建设性合作伙伴”、“战略竞争对手”、“利益攸关方”等调整变化,但其实质始终表现出两面性特征:一方面承认中美之间存在深刻的共同利益,需要与中国合作;另一方面坚持把中国视作为其称霸全球的“威胁”,对中国处处设防,实施战略围堵与牵制。近年来,随着中国国力和军力的持续快速发展,美国也加快了经济围堵、军事遏制中国的步伐。

  三是大国积极插手中国周边问题,努力制造和埋伏针对中国的国际危机。比如,美国自2009年7月以来高调宣示“重返亚洲”,并积极推动南海问题“东盟化”,为干预南海问题埋下伏笔;在2010年3月爆发的“天安”号事件中推波助澜,制造东北亚紧张局势;在2010年9月的中日钓鱼岛海域“撞船事件”中,明确表示将美日安保条约范围适用于钓鱼岛,助推中日对抗不断升级,挺日抑华、借日反华意图明显等。中国目前是美国战略管理的首要目标,其管理手段包括遏制与接触,目的是将中国纳入到美国主导的单极霸权体系当中。

  其次,随着中国安全利益和经济利益的全球拓展,中国已无法再关起门来埋头发展,而必须时刻关注国外各种局势的变化,特别要关注重要利益地区和周边安全环境的发展演变。截至2008年,中国对外直接投资净额达560多亿美元,在全球174个国家和地区设立境外直接投资企业12000余家,海外劳工总数超过400万。2009年,中国实际使用外资总额达900.3亿美元,出口总额达12016亿美元,跃居世界第一位。进口原油1.99亿吨,对外依存度超过50%。这些突出反映了中国利益全球化与防卫能力本土化的矛盾。同时,中国能源运输通道仍然遭遇“马六甲困局”等瓶颈制约。目前,中国80%左右的石油进口要经过马六甲海峡运输,这一交通要道堪称中国经济的“生命线”。但是,包括马六甲海峡在内的东南亚水域是目前世界上海盗活动最猖獗的地区,而且,美国曾一再表示有意协助有关国家在马六甲海峡地区反恐维稳,“马六甲困局”由此更加凸显。所以,在充满了动荡因素的当代世界和在民族国家相互依存加强的国际环境中,危机管理成为国家维护海外战略利益的重要能力部分。

  最后,中国改革开放和现代化建设进入了深入发展的关键时期,许多深层次的问题与矛盾开始凸显出来。这主要在于:一是国内分裂、恐怖和极端势力活动仍十分猖獗。冷战结束以后,受国际民族分裂主义的影响和外部敌对势力的推动,“藏独”和“疆独”等分裂势力的活动进入了一个急剧活跃高峰期。二是社会矛盾构成国家安全危机的潜流。当前,由于腐败问题、贫富差距悬殊、拆迁问题,群体性事件频繁发生,民众普遍存在仇官仇富心理,一些别有用心的人则借此抹黑中国共产党和中国政府形象。总之,在当前复杂的国际国内形势下,任何国家安全威胁的形成与发展,都不是孤立的,而是多种因素相互作用的结果。特别是中国正处于改革发展的攻坚期和内外矛盾的凸显期,国家安全问题日益变得复杂而敏感。因此,我们在危机管理中必须高度重视和关注国内因素与国外因素、传统安全因素与非传统安全因素、潜在危险与现实威胁的复杂联动效应。

  客观上看,目前国内危机意识仍然十分薄弱且对危机的认识存在偏颇,不仅继续将危机看作是偶然性的、突发的外部事件,而且还固守危机就是绝对的坏事情的传统看法,其对危机管理更多地强调消极预防与被动应对。今后相当长时期内,树立和践行危机管理为积极管理、战略管理和全程管理的新理念,研究和借鉴西方国家的国内外危机管理模式与经验,建立中国特色国家安全危机管理理论,成功地预防危机,不断提高控制和驾驭危机的能力,降低与其他大国间冲突风险,从而顺利实现国家的和平崛起,将是中国国家安全面临的重大课题。

  注释:

  (注1)胡平:《国际冲突分析与危机管理》,北京:军事谊文出版社,1993年版,第153页。

  (注2)转引自[美]詹姆斯·多尔蒂、小罗伯特·普法尔茨格拉夫着,阎学通、陈寒溪等译:《争论中的国际关系理论(第五版)》,北京:世界知识出版社,2003年版,第631页。

  (全文刊载于《中国评论》月刊2011年6月号,总第162期)

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发表于 2012-6-21 12:44:02 | 显示全部楼层
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