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太平洋地区领土:从委任统治到托管

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发表于 2011-7-23 23:44:49 | 显示全部楼层 |阅读模式
 第一节 引言

  太平洋地区领土是指中太平洋的马绍尔群岛、马里亚纳群岛和加罗林群岛,从东到西延展约二千七百英里,从北到南(直到赤道的北面)约一千三百英里。这个地区内共有六百二十三个岛屿和群岛,陆地总面积为六百八十七平方英里,人口为五万零九百七十八人。

  在第一次世界大战以前,德国占领着除关岛以外的所有这些岛屿,关岛自1898 年以来一直为美国所占有。1914 年日本对德国宣战后占领了这些岛屿,并通过与英国、法国和俄国取得谅解,于1917 年肯定了日本保持占有这些岛屿的权利。因此,在1920 年的巴黎和会上,这些岛屿被指定为由日本管理的委任统治地,是日本帝国的一个组成部分;但是日本只能在国联授予的委任统治期间统治这些岛屿,而且这些岛屿必须非军事化。日本于1933 年退出国联后,在这些岛屿上建筑了大量的防御工事。这些岛屿上的农业和矿物资源,相对地来说并不重要,但是这些岛屿在太平洋的地理位置使它们成为横贯太平洋的空运和海运交通线上的港口,因而具有潜在的价值。由于这些岛屿位于菲律宾和夏威夷群岛之间的空中和海上通道上,所以它们对于美国具有特别重要的战略意义。仅这一点,就决定了美国对于这些岛屿所采取的态度和行动——1944 年美国开始占领这些岛屿,1947 年7 月18 日,仕鲁门总统签署国会决议案,建立太平洋地区领土,由美国行使管理权。

  第二节 国际义务

  美国对这些岛屿的安全方面的根本利益,导致美国政府内部要求干脆占有这些岛屿的强大运动。然而,美国占领这些岛屿的愿望,与美国承担的好几个国际义务是直接冲突的。1941 年8 月14 日由丘吉尔和罗斯福公布的大西洋宪章明确声明,他们的国家“无扩张野心,不论在领土或其他方面”。

  而且,这两位政治家在同一个文件中曾宣称,他们不希望看到任何领土变更,如果这种变更与该领土上的人民自由表达出来的愿望不相符合的话。1943 年12 月1 日的开罗宣言(蒋介石委员长也签了字)特别提到了原来委任日本统治的岛屿及其他太平洋岛屿,宣言中说:必须“剥夺日本自1914 年第一次世界大战开始以后在太平洋所夺得的或占领之一切岛屿。”这个宣言并没有详细说明如何处理这些岛屿,而只是简单地声明美、英、中三盟国决不为自身图利,亦无拓展领土之意。最后,于1945 年7 月26 日签订的、后来苏联也赞同的波茨坦公告中规定,在开罗已达成协议的条款应予实施。这样,美国政府发现自己曾三次承担义务,表示决不在战争结束之后谋求扩充美国领土。

  另一方面,这些岛屿的重要战略意义以及从日本人手中夺回它们时所必须进行的海战,使美国海军非常关心如何处理这些岛屿。人们可以回顾一下,盟国在太平洋的战略,要求夺取最重要的岛屿,并孤立其他岛屿。这项需要在人员和物资方面付出巨大代价的艰巨任务,是在过去委任日本统治的岛屿上由美国海军单独承担的。

  因为这些岛屿的主要地区是在1944 年间从日本人手中夺回来的,所以它们被置于美国海军的军管之下。由于美国的盟国中没有一个国家曾表示在战争结束后管理这些岛屿的兴趣,所以人们设想这些岛屿将继续由美国管理。在整个战争期间,海军各级——海军总部、海军作战部长、海军部长—

  —都希望美国能对这些岛屿享有主权。

  美国海军的这个愿望与美国在大西洋宪章、开罗宣言和波茨坦公告中所承担的义务有冲突,于是,在美国政府内,就战后如何管理这些岛屿的问题产生了意见分歧。这一分歧主要是在国务院和海军部之间。由于这个问题在1946 年11 月前一直未得到解决,又由于这个问题与联合国的成立有直接的关系,因此它在太平洋地区领土的发展史上构成重要的一章。

  第三节 美国支持托管

  早在1943 年3 月,美国国务卿科德尔·赫尔曾向罗斯福总统提交一份关于将来如何处理附属领土的备忘录。备忘录中力主联合国建立一个国际托管制度,其主要目的是为附属领土的人民的独立准备条件。当建立联合国组织的计划取得进展时,国务院准备了具体的建议,主张建立托管制度,作为联合国宪章的一个组成部分。一般都认为,过去国联规定的委任统治制度在有些方面可能需要重新考虑。过去的委任统治制度虽然规定受托国有义务促进当地人民的福利,但明确规定只对“甲”类委任统治地才需要采取积极步骤使得这些人民达到自治或独立,而“甲”类委任统治地只限于从奥斯曼帝国分离出来的阿拉伯领土。同时,所有的委任统治都列有条款,规定要把委任统治地的军事化减低到最低限度。“乙”类和“丙”类委任统治,禁止受托国在委任统治地建立陆军或海军基地,或建筑防御工事;也禁止受托国在当地招募和训练军队,除非为了内部警卫和当地防御的目的(委任法国统治的多哥兰和喀麦隆除外)。至于“甲”类委任统治,虽然给予受托国以军事上较大的活动范围,但这种委任统治到第二次世界大战结束时或者已经废止,或者即将废止。因此,日本在太平洋岛屿(这些岛屿主要在战略上具有重要性)上建筑防御工事,违反了1922 年2 月8 日华盛顿五国条约的委任统治条例第四条和第十九条。最后,国联的制度允许“丙”类委任统治地(日本对太平洋岛屿就是“丙”类委任统治)可作为受托国自己领土的一部分来统治。因此,日本限制言论自由、出版自由和宗教自由的法律,在其委任统治地同样有效。为了既考虑到战略需要而又不抛弃在国联的委任统治制度中所体现的对附属领土人民负有“神圣的文明职责”的观念,在计划成立联合国组织的同时,华盛顿出现了一种新的想法。这种想法就是对附属领土人民的一种托管制度,这种托管制度象国联的委任统治制度一样,承认对这些人民的国际责任,并尊重和保护他们的权利;但是,同以前的委任统治制度不同的是,至少在有些情况下,让受托国享有为了自己的战略目的而在受其托管的领土上建筑防御工事的自由。鉴于这些委任统治的岛屿并不是日本的合法领土,那些正在制订战后计划的国务院的人们似乎认为早日把这些岛屿置于新的托管制度之下,是理所当然的。把托管制度运用于这些岛屿,似乎也是唯一的方法,凭借这一方法,美国既可以遵守不谋求任何领土扩张的诺言,又可不放弃对于美国的安全来说被认为是非常重要的地区的控制。因此,在华盛顿起草了关于托管制度的一般建议,暗中却指望太平洋岛屿将成为由美国管理的托管领土。1944 年7 月10 日,罗斯福写道,他“正在研究由联合国要求美国成为前日本委任统治岛屿的受托国”。

  第四节 美国政策取得一致

  在这一阶段,美国的陆军和海军都担心:对前日本委任统治岛屿实行托管,还不足以保护美国的战略利益。

  陆军部长史汀生表示,对太平洋岛屿运用托管的原则,是“不现实到危险的程度”。他争辩说,从逻辑上讲,这些岛屿并不能称之为殖民地区,因此,美国得到这些岛屿,并不就表明美国有殖民的企图,而只是为了保卫太平洋和保卫世界和平而获得必要的军事基地。海军部长福雷斯特尔用更有力的语言支持这些论点。为了维护这一立场,在华盛顿的最高级官员作出决策以前,参谋长联席会议要求在敦巴顿橡树园会议上不要讨论拟议中的联合国宪章中有关托管的章节。美国政府采纳了这一政策,但是它同时通知参加会议的其他国家说,托管问题将在向有关政府散发了适当的文件以后再提出来讨论。美国政府于是采取步骤,由政府各有关部门讨论托管问题,以解决各部门间的意见分歧。在1945 年2 月雅尔塔会议召开之前,讨论的结果是区分出两类托管:一类是对战略防区(如前委任统治岛屿)的托管,另一类是对非战略防区(如朝鲜)的托管。当时建议,为了让大国能进行更直接的监督,战略防区应置于安全理事会的控制之下;而非战略防区则应置于联合国大会托管理事会的控制之下。在雅尔塔会议上,斯大林、丘吉尔和罗斯福在原则上接受了这一计划。他们也同意,托管制度适用于三种类型的领土,即:

  第一次世界大战后委任统治的领土,第二次世界大战中从战败国接收过来而由战胜国同意变为托管的领土,以及自愿置于托管制度下的领土。托管制度的细节,将留待旧金山会议讨论联合国宪章时再予审议。

  虽然罗斯福在雅尔塔会议上支持新的托管制度,但在美国政府中,对于托管原则是否适用于前日本委任统治岛屿这个问题,还没有达成一项意见一致的政策。美国总统和国务卿大力支持联合国,并支持把托管原则包括在联合国宪章中的计划;他们越来越相信,美国对托管制度的原则上的支持,本身就包含着义不容辞的责任——要把从日本手中夺来的前日本委任统治岛屿置于托管之下。因此,国务院为托管制度准备好了详细的条款,以便编入联合国宪章。这些条款规定托管的目标是:促进托管地人民的福利,为其自治和独立作准备,并在托管领土内把最惠国待遇给予联合国组织的所有成员国及其国民。这一计划也包括了在雅尔塔会议上一致接受的关于托管的一般原则。由于建议把战略防区的托管置于安全理事会的管辖之下,安全理事会的五个常任理事国对有关战略防区的托管问题享有杏决权。这些条款的草案被提交参谋长联席会议和陆军部、海军部,要求他们认可。

  罗斯福在去世(1945 年4 月12 日)前两天,曾对这些建议表示满意,并同意有可能为太平洋岛屿起草一个战略防区的托管协定,这个协定将符合美国政府武装部队的安全要求。但是另一方面,史汀生和福雷斯特尔仍迫切要求干脆并吞这些岛屿。史汀生担心:对它们实行了托管,最后可能导致这些领土落入别的大国手中;他认为,并吞这些岛屿,作为自卫的合法措施,是说得通的。福雷斯特尔认为,美国对这些岛屿的主权要求,同世界组织的计划并不矛盾。由于他们的立场,在召开旧金山会议时,是否把这些岛屿置于托管之下的问题还未解决。尽管美国政府的某些部门继续反对把前委任统治岛屿置于托管之下的建议,美国在旧金山会议上仍然提出了关于托管制度的具体建议,以便编入联合国宪章中。这些建议同国务院起草的并已提交参谋长联席会议的建议基本上相同,成为联合国宪章中关于托管的章节(第十二章和第十三章)草案的基础。在关于托管问题的整个讨论过程中,美国代表团一直念念不忘前委任统治的岛屿置于战略托管之下的可能性。正如斯退丁纽斯于1945 年5 月28 日在旧金山会议上讲话时所说的:

  我想,我现在能够肯定地说,由于美国的倡议,宪章将定出一个有效的托管制度。这个托管制度不可能满足我们的一切愿望,但是它将提供真正的机会,使附属领土的人民获得进步。在关于托管问题的整个讨论过程中,美国一直坚持一些条款,这些条款将充分保证美国能够——

  在托管制度的范国内,但根据我们所满意的条件——控制太平洋上的战略据点,这些战略据点是保卫美国和保卫世界安全所必需的。

  1945 年6 月26 日通过了宪章中有关托管制度的条款(第七十五条至第九十一条)后,国务院开始准备一份对前日本委任统治岛屿的托管协定草案。

  这一协定草案提交国务院—陆军部—海军部协调委员会审议。国务院在该委员会中的代表坚持认为美国的安全利益可以在战略防区托管协定之下得到有效的保护。委员会要求陆军部和海军部的代表们审查协定草案文本,看它是否符合他们的安全要求。代表们最后同意审查草案,但表示这样做应不损害他们在最后处理这些岛屿的问题上的意见。他们指示远东小组委员会审查协定的文本,要求保证这份协定给予美国选择基地的自由以及在必要时为了安全的理由而从这些地区撤走居民的权力。在这些指示的基础上,国务院和海军部的代表们搞出了一份修正的托管协定草案。这一修正草案中包括了海军部所能接受的对美国的安全保证。但是当这些岛屿的最后处理问题被提出来时,福雷斯特尔还是表示他对托管可能出现的两种情况颇有疑虑。第一,他担心安全理事会的其他国家的否决权可能会妨害美国保护它自己的利益。

  第二,他担心在安全理事会即将进行的协商中,可能会对托管协定有所更改,而这些更改会使美国不能有效地保持在拟议中的托管地中的基地。

  到1946 年11 月,美国国务卿贝尔纳斯急于把修正的托管协定提交安全理事会。但是在作出这样的行动以前,必须得到总统和陆军部长、海军部长的批准。虽然陆军部长在看到修正的协定草案后撤销了自己对托管的异议,但是福雷斯特尔继续坚持美国对这些岛屿应拥有主权。贝尔纳斯使福雷斯特尔确信他对托管的某些担忧是没有根据的,并答应亲自负责使托管协定的协商在安全理事会中顺利通过。然而福雷斯特尔仍不让步。因此,给他安排了同杜鲁门总统的会晤以解决这一问题。1946 年11 月6 日,国务卿和陆军部长催促总统批准将这些岛屿置于战略防区托管之下,在这些岛屿上美国将是唯一的管理当局。他们概述了托管协定草案的内容。贝尔纳斯认为,美国同意对这些岛屿实行托管,是与美国支持并同意将托管制度写入联合国宪章相符合的唯一政策。总统同意他的观点,而不同意福雷斯特尔主张拥有主权的建议。当福雷斯特尔得到了如下的保证——即不经总统或国务卿同意,对于美国的托管建议的任何更改都不会被接受——时,他默认了这一决定。那天下午,杜鲁门宣布:“美国准备把前日本委任统治岛屿和任何由于第二次世界大战的结果而由美国承担责任的日本岛屿置于以美国为行政当局的托管之下。”

  他还宣布,对前委任统治岛屿的战略防区托管协定草案的文本,正在分发中,“以通知安全理事会的其他成员国(澳大利亚、巴西、中国、埃及、法国、墨西哥、荷兰、波兰、苏联和联合王国)以及新西兰和菲律宾”。他在声明中还说,草案列出了美国准备把这些岛屿置于托管之下的条款。

  美国政府内部在怎样控制这些岛屿这个问题上的长期的意见分歧,终于通过这样的一种方式解决了;这种方式使美国能充分地、始终如一地支持联合国,同时与美国所作的不为自己谋求任何领土扩张的诺言在形式上或法律上都不矛盾。

  第五节 安全理事会中关于前委任统治岛屿的托管协定的协商

  处理这件事的最后阶段是把美国受托管理前委任统治岛屿的协定草案和安全理事会对此草案的审议意见提交联合国。联合国宪章第七十九条要求对任何领土托管的条款“应由直接关系各国..予以议定”。对于“直接关系各国”这一词语,联合国没有正式下过定义。如上面所指出,美国政府不打算在把自己的协定草案提交安全理事会之前先取得其他任何国家的认可。1946 年11 月4 日,美国代表团的一个成员约翰·福斯特·杜勒斯在联合国大会的一个委员会中讨论其他托管协定时,清楚地阐述了美国的解释。杜勒斯说:“..在被建议置于托管下的领土是由单独一个主权国家管理的情况下,该主权国家的同意是要求大会采取行动之前唯一需要的同意——这一点是有充足的理由的。”因此,美国政府认为,把协定草案的文本分发给安全理事会各会员国,就足以满足宪章第七十九条的要求了。

  建立战略防区托管的其他要求,在宪章第八十二条和八十三条中阐述了。第八十二条述及在托管领土内指定战略防区;第八十三条把联合国关于战略防区的各项职能交给安全理事会行使。于是,1947 年2 月17 日,美国代表团把它的协定草案提交给联合国秘书长,并要求早日将此事列入安全理事会的议事日程。1947 年2 月26 日,驻安全理事会的美国代表参议员沃伦·奥斯汀正式提交了美国政府关于对这些岛屿进行托管的建议。同时他提出一项声明,说明美国对这一协定中最主要几点的立场。首先,他强调这些前日本委任统治岛屿与日本的其他岛屿在法律地位上的区别。那些委任统治的岛屿既属委任统治,在法律上就从来不曾是日本的领土,因此随时可加以处理。至于日本的其他领土,须等待签订和约后再行处理。而且,由于这些岛屿具有十分重要的战略意义,美国政府下决心,要使这一地区永远不再被用作侵略美国或联合国其他成员国的跳板。他声称,美国愿意将这样一个战略上重要的地区置于托管之下,这表明美国对联合国的信任。不过,他预先说明,他的政府既早已完全占有了这些岛屿,就不会容忍对它的草案作任何实质性的改动。他这样说:美国政府认为,这个托管协定草案在实质上和形式上都符合联合国宪章,对岛上居民的利益和联合国的利益都起促进作用。这个草案内有美国准备将前日本委任统治岛屿作为托管领土来管理的条款。①奥斯汀提交安全理事会审议的托管协定的具体条款,反映了美国对安全问题是很敏感的。宪章规定允许将全部或部分托管领土指定为战略防区,以此为依据,协定草案规定,为了保证美国的国防安全,为了使美国能履行其对联合国应尽的普遍安全的义务,目前所论及的岛屿的全部地区应被指定为战略防区。这个说明性的声明指出,美国认为,安全的需要使得受托国有必要在选择地点作为基地时有完全的自由权。声明指出,如果只指定一个有限的地区作为战略防区,经验和以后军事技术的发展可能会宣告这一限制无效。在一次讨论协定的国会意见听取会上,也曾提出,如果把有些岛屿指定为战略防区,而把另一些岛屿指定为非战略防区,这样会造成一种483 区别,这种区别将使管理复杂化。这样的安排,会把领土的一部分置于安全理事会的监管之下,而把领土的另一部分置于托管理事会的监管之下,这会造成很大的混乱。

  协定草案一点也没有把地区的主权授予管理当局的意思,但是它确实给了美国“对此领土具有行政、立法与司法的全部权力”(第三条)。这一规定与其他托管协定的类似规定是一致的。而且管理当局的权力受协定的其他条款的限制和支配。例如,第四条规定美国有义务“根据联合国宪章”

  行事,特别要履行宪章第八十三条第二款和第七十六条所规定的各项义务。

  宪章的这几条说明了托管制度的目的,并把关心该地区居民的福利与促进其自治和独立的责任托付给管理当局。

  宪章第八十四条规定,管理当局有“保证托管领土对于维持国际和平及安全尽其本分”之义务。为了达到这些要求,并为了当地防卫与维持秩序的需要,管辖协定第五条授权美国(与以前委任统治时对日本的限制形成鲜明的对照)建立海、陆、空军事基地,建筑防御工事,使用武装力量,并利用该领土内的志愿武装部队和设施。

  托管协定草案的第六条和第七条,讲到应注意居民的政治、经济和社会方面的利益——如联合国宪章第七十六条(丑)所要求的那样。在第六条中,美国同意筹建能促进居民自治的政治机构,助长社会进步,并提供充裕的教育设施。那些地区人口稀少,居住分散;当地的中央政府相对说来发展得不充分;加之经济资源贫乏——由于这些原因,美国认为太平洋岛屿最后无法达到独立。因此,奥斯汀第一次提出的协定草案中没有提到“最终独立”的话。下面将要指出,这一点与宪章的精神不一致,因此后来对协定作了修改。

  协定确实保证了托管地区居民的良心和宗教的自由,言论、出版、集会以及迁移的自由。然而,为了保卫美国的基地和军事设施的安全,所有这些权利,除良心自由以外,都要“不违背公共秩序和安全”。还有,宪章规定,对居民物质方面的发展和经济方面的保护,通过给予联合国所有成员国最惠国待遇来实现。然而,考虑到所牵涉的安全问题,美国的草案建议允许美国对美国公民在托管领土内经营的贸易和商业给予国民待遇,并给予受托国在托管领土内所有航空交通的绝对控制权。管理当局还被授权代表该地磋商任何必要的商业协定。

  上述关于托管领土人民的政治、经济和社会生活的条款,充分补足了日本委任统治时的一些缺陷。当时委任统治条款的第二条第二段要求受委任统治国“尽最大可能促进居民的物质上与精神上的福利和社会进步”,但是同一条的第一段却规定日本有权将这些岛屿作为其帝国不可分割的一部分来管理,并在这些岛屿上实施日本的法律,这样就差不多把第二段的内容抵销了。

  而现在,虽然给予当地人民的某些权利须服从美国安全的需要,但在托管协定草案中比在委任统治下大大地强调了居民的权利。而且,根据宪章条款,保障当地人民有向安全理事会提出请愿的权利(第十三条)。但是在这里,美国政府对军事安全的关心又有所反映:有一条款规定受托国有权将享受请愿权局限于居住在军事基地禁区的人民。

  协定草案的其余条款大多数是给予美国以各项权利,使其对托管地实行有效管理。例如,允许管理当局在涉及居民国籍的问题上制定法律,并将国际协定运用于托管地。管理当局还有权根据关税和行政的需要在太平洋地区的托管地和美国所管辖的其他领土之间组成联盟或联邦。

  协定草案中在修订问题上的规定有特殊的重要性。如上面所述,美国海军不愿同意对太平洋岛屿实行托管,其理由是,将来协定的更动可能会危及美国的安全利益。宪章规定,战略防区托管协定的更改,应由安全理事会来决定。只要美国在安全理事会有否决权,那末,没有美国的同意,托管协定是不可能更改的。福雷斯特尔争辩说,不能保证安全理事会章程中关于某些成员国有否决权的规定不会在将未有一天被更改;如果发生这样的事,安全485 理事会就有可能无视美国的意愿。因此,为了防止美国所控制的这些岛屿受到外来干涉而使美国在太平洋地区的安全遭到损害,协定草案中作了补充保证,协定草案第十五条规定,“未经管理当局同意”,该协定的条款不得“更改、修正或宣告终止”。这样就确保美国对于在太平洋岛屿的统治权方面将来可能产生的任何变动都享有永久否决权了。这一条款以及关于协定草案的说明的总精神,向安全理事会成员国清楚地表明,美国立场坚定,而且不可能轻易被说服而让步。

  安全理事会关于美国的协定草案的讨论,于1947 年3 月7 日开始,继续到4 月2 日才结束。结果表明,其他大国所提出的批评和修正并不多。首先,所有的其他大国都很清楚,如果美国政府想要对太平洋岛屿享有主权,它本来可以坚持要求主权而不搞托管。美国人已完全控制了这一地区,而且他们从日本人手里夺回这一地区时并没有得到任何其他大国的帮助。联合国的其他成员国没有一个对控制这一地区表示过兴趣,也没有一个成员国反对美国对这一地区的控制。因此,如果安全理事会不接受关于托管的这些基本建议,美国将继续占有这些岛屿,并对它们行使完全的权力。其次,贝尔纳斯和莫洛托夫曾对这一问题进行过讨论;根据那次讨论的情况来看,苏联不会对美国的托管协定使用否决权。1946 年12 月,联合国大会对几个非战略防区的托管协定草案进行了讨论。这些协定也同时由外长会议进行了审议。有关这一方面,贝尔纳斯曾向莫洛托夫提出现由美国占领的前日本委任统治岛屿的处理问题,以及现由俄国占领的千岛群岛和萨哈林岛的处理问题。他提醒莫洛托夫,罗斯福曾在雅尔塔反复表示:千岛群岛和萨哈林岛只能通过缔结和约来割让;而把前日本委任统治岛屿置于托管之下,却不会遇到与之相同的法律上的障碍,不需要再通过什么手续,可在任何时候进行。贝尔纳斯曾暗示,如果苏联支持美国提出的对这些岛屿进行托管的要求,那末美国在和平会议上也支持苏联对那些地区的要求。因此,当安全理事会的苏联代表表示同意美国的托管协定时,贝尔纳斯并不感到惊奇。安全理事会审议托管协定时,在两个问题上产生了争论。其一是关于这些岛屿的法律地位以及安全理事会解决这一问题的权利问题。其二是关于改变和修正协定的问题。安全理事会的澳大利亚代表立即提出了在和平会议以前安全理事会是否有权处理这些委任统治岛屿的问题。他争辩说,交战国中有好几个国家对这些岛屿的未来也感到关切,但它们不是安全理事会的成员国,所以这整个问题应该放到最后和平解决时讨论。美国政府早已表明了自己的看法:因为这些领土过去是委任统治的,所以由安全理事会处理是合法的。而且,联合国宪章规定,当安全理事会讨论某一问题时,如安全理事会认为这一问题特别关系到某一成员国的利益时,允许这个成员国参加安全理事会对该问题的讨论;在这种情况下,只要运用宪章的这一条款,就可避免把整个问题拖延到和平会议时再去讨论。3 月12 日,安全理事会同意邀请那些没有参加安理会的远东委员会成员国来参加安理会的会议。澳大利亚撤销了它的把托管协定延迟到和平会议时再作最后批准的建议,于是,安全理事会在所有参加远东委员会的国家的代表都出席的情况下召开了。

  当会议进展到对文件的实质性问题提出修改建议时,美国代表奥斯汀在投票表决时以弃权的方式表示美国反对那些影响到协定的安全条款的修正案。例如,有人建议修改第八条第一款,根据联合国宪章,以最惠国待遇来代替特惠国待遇。奥斯汀宣布打算弃权,因为很明显,“在美国考虑到它的职责而可能要撤回这份协定的情况下,美国当然不应当在安全理事会使用否决权”。结果这一条款未加改动。当有人建议限制美国对托管协定的更动、修改或宣告终止的权力(第十五条)时,美国代表采取了更为强硬的立场。

  奥斯汀声称,他不仅要在表决这个问题时弃权,而且“这整个事件可能会导致美国取消实行托管”。虽然有些迹象表明安全理事会的有些成员国感到美国在这一问题上表现得过于强硬,但是它们并没有坚持要修改,因此,那一条款仍照草案原文,未予更动。

  然而,在美国的同意下,仍然对草案原文作了一些小的文字上的改动。

  第一个改动是在第三条,这一条给予美国以行政、立法和司法的全权。美国原来的草案中规定,美国把这些领土作为“美国的不可分割的一部分”来行使其权力。美国代表主张写上这一短语,强调说这个说法并不意味着主权。

  而安全理事会其他成员国认为这个短语是多余的。最后,美国同意将它取消。

  对草案第六条作了修改,使它符合联合国宪章第七十六条(丑)要求“增进其趋向自治或独立之逐渐发展”的精神。如上所示,美国不想考虑——也不乐于看到——这些岛屿独立的可能性,因此删去了协定草案原稿上“或独立”

  这几个字。美国愿意在文本中加上这几个字,只要后面加上宪章中也载有的修饰性短语,即“并以适合各领土及其人民之特殊情形为原则”。有了这样一个限制性条款,美国人感到自己的安全利益得到了充分的保证。第七条的修改,保证了居民有不受限制的良心自由,并且规定了他们在其他方面的不违背公共秩序与治安的自由。1947 年4 月2 日,安全理事会按照修正的文本,批准了整个协定。对太平洋地区领土实行战略防区托管(这种办法还是第一次施行),在它生效以前,必须得到美国参议院的批准。原来的协定草案早已经美国政府的行政部门批准,参议院也提不出多少反对意见。国务卿马歇尔向参议院外交委员会保证,协定的条款几乎给美国完全的行动自由。福雷斯特尔向外交委员会保证:一开始将担当管理这个区域的职责的海军,将履行职责,把地方行政工作交给当地岛民,“给他们以美国所一向促进的、符合于军事考虑的最大的权利和特权”。1947 年7 月7 日,美国国会通过了一项联合决议,授权总统批准托管协定。他于7 月18 日在这份协定上签了字,并且发布了一项行政命令,命令成立一个临时民政署,由海军部长管辖。

  不用说,太平洋地区领土最后将由内政部管辖,只有其中的军事基地仍由海军部长管理。这样,一个新的政体在这些前委任统治的岛屿上开始实施了。

  在国际组织的总监督下进行一种战略防区托管的试验,这在历史上也许还是第一次。

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