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何忠龙:我国海上综合执法的特点及对策

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发表于 2011-7-28 02:52:45 | 显示全部楼层 |阅读模式
作者:何忠龙等 来源:蓝色经济法律网


      当前我国施行的是以行业管理为主的分散性海上执法体制,这种执法体制存在着执法成本向、执法效率低、装备重复建设和难以开展国际间交流与合作等弊端。海上综合执法是指海上统一执法队伍依照法定职权和程序,对海洋环境、资源、海域使用和海洋权益等海洋事务实施一体化管理的活动。对我国管辖海域实施综合执法,可以有效地克服现行海上执法中存在的问题,提高我国对海洋国土的管控能力。海上综合执法是相对于陆地行政执法和单一的海上执法而言的,它具有自身的特点。

一、海上综合执法的特点
   
      海上综合执法要完成目前所有涉海部门的执法任务,包括对外抵御非军事性入侵、维护海洋权益、进行国际间交流与协作,对内维护海洋治安和交通秩序、惩治海洋犯罪、保护海洋资源和海洋环境以及海上救助等,具有明显的特点。

    1 .执法工作规范加强

      海上综合执法所依据的法律、法规,既有我国缔结和参加的国际海洋方面的公约,又有我国制定的海洋方而的法律法规。因此,海上综合执法}作比其他行政执法更具规范性和技术性。海上综合执法的这特点,方面要求海上执法人员应当严格依照法律规定尽职尽责;另一方而要求海上执法人员既要掌握较丰富的海洋法律知识,又要掌握有关的海洋科学技术知识;既要依法行政,正确运用法律,又要以事实为依据,确保海上执法的合法性和公正性。

    2 .执法任务艰巨和复杂

       我国管辖海域除了渤海是内海不存在争议以及在北部湾海域与越南划定了第一条海上边界外,其他海区与邻国之问均不同程度地存在着划分海域疆界和某此岛屿归属等问题。面对周边国家对我国海洋权益的小断侵犯,我国必须要在这些争议海区加大海土力量的存在,增强海洋管控能力,以显示国家主权和保护我国海洋资源。同时,我国海洋开发利用活动的增加和海洋经济的快速发展,对海上综合执法也提出了更高的要求。如,海洋资源开发和海洋环境保护力面的矛盾口益增多,而我国的海洋法制建设尚不完善,涉海部门的职责存在交叉、甚至相互矛盾,这就加大了海上执法工作的难度。此外,海上综合执法还受到海汀本身条件的影响。由十海汀自然环境恶劣、多变,缺乏陆地上完善的社会服务功能,因此综合执法舰艇在海洋国十上缺少燃料和生活必需品补给的场地和服务站,致使执法巡逻的面积大、距离远,自持力要求高。

    3 .执法范围广泛

       从执法的活动范围看,包括我国的内海、领海、毗连区、专属经济区和大陆架等管辖海域。从执法内容看,从般的人身救助到自然灾害的监测预防,从对娱乐船只的管理到出事船舶的搜救,从平时的巡逻检杳到战时的配合海军作战,从普通的海洋违法犯罪防治到国际恐饰主义活动的打击,涉及到海洋治安、海事救助、交通管理、海洋环境与海洋资源保护以及国土防卫等,它凡乎涵盖了人类从事海洋活动的各个方面。可见,海上综合执法的范围是其他行政执法所无法比拟的。这一特点要求海上执法队伍具有强大的综合执法能力,装备有先进的巡逻舰艇武器,拥有专业知识宽、能力强的高素质海上综合执法人才。

    4 .对舰艇装备的依赖性大

      海上综合执法活动主要在我国管辖海域实施,只有依托较先进的巡逻舰艇武器装备才能完成。由于受到海洋人风人浪等因素的影响,海洋环境条件比陆地要复杂和危险得多。尤其是远洋执法,对巡逻舰艇的抗风浪能力和续航力等要求很高,必须装备大型巡逻舰艇才能够保证在海洋上民时间安全航行。此外,海上违法犯罪向着国际化、种能化、暴力化趋势发展,执法对象日益复杂,犯罪手段智能化程度逐步提高、装备也越来越先进,这就要求海洋执巡逻舰艇武器装备向品种多、性能好、信息化程度高的方向发展。

二、实施海上综合执法的对策

      通过对海上综合执法的分析,笔者认为在我国全面实施海上综合执法,主要应做好以下四个力面的工作。

    1 .统一我国海上执法队伍

       我国现有海上执法队伍是由中国海监、中国海事、渔政渔港监督、海关缉私和公安边防海警部队等组成的。这种分散性的海上执法体制存在很多问题,比如综合管理薄弱、执法效益低下、资源配置不合理、装备总体落后以及难以有效开展国际交流与合作等,这是阻碍我国海上综合执法个面深入开展的根本原因。当务之急就是要尽快改革我国现行的海上执法体制,组建统的海上执法队伍,这不仅可以有效解决目前海上执法中存在的问题,而且还可以最大限度地提高海上执法能力,增强海土执法实力,真正实现对我国海洋的有效执法。组建工作可分为准条、试点和全面实施三个阶段进行。准备阶段主要是对组建海上统一执法队伍进行充分的科学论证,并做好有关实施准备工作。试点阶段主要是研究发现组建工作和执法实践过程中可能出现的各种问题,为海上统一执法队伍的全面组建积累经验。全面实施阶段是在总结试点经验的基础上,全而实施组建工作。

    2 .完善海洋法律法规

         海洋法规是海上执法的依据。在强调依法治国、依法行政的今天,国家应有一套完善的海洋法律、法规。虽然自1958 年《 中华人民共和国政府关于领海的声明》 以来,我国已有几十部涉海法律、法规相继出台,海洋法规的基本框架己经形成,但这些海洋法规还不能满足我国海上综合执法的需要,必须要进一步完善。完善海洋法律、法规,目前面临两大任务。一是“立法”。以《 联合国海洋法公约》为基础,根据我国的实际需要并参照国际先进经验,适时出台有关法律、法规和规章制度,如《海岛法》 、《中华人民共和国海上执法法》 、《中华人民共和国国际海底资源开发法》 等;对于已经出台的法律、法规,如《中华人民共和国领海及毗连区法》 和《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》等的配套法规和配套规章,也应尽快制定,不留任何法律空自。二是“改法”。对现行海汗法律规范如《 海洋环境保护法》 、《 矿产资源法》 、《 海上交通安全法》 和《涉外海洋科学研究管理规定》 等存在的不够全面、不够明确、缺乏可操作性等缺陷进行修改。要使法律、法规和规章制度协调统一,避免重复交叉,使之既符合我国法律体系的内在要求,又与《联合国海洋法公约》接轨。

    3 .发展海上执法装备

       我国的海上执法队伍,虽分别拥有为数不少的舰艇装备,但小吨位的船艇多,人中型的舰艇装备相对较少,大多只能在近岸活动,没有一支队伍有能力实现对我国所有管辖海域的巡逻执法土作,存在执法盲区,海洋管控不到位。对于我国海上的突发事件和重大的海上事件,往往是心有余而力小足。发展和完善我国海上执法巡逻舰艇武器装备体系,是加强海上综合执法的基础工作。当前,应重点发展排水量在3500t 以上的大型巡逻舰艇和舰载飞机,以增强在我国专属经济区和大陆架巡逻执法的能力。同时还应加强配套设施建设,比如,岸基观察系统建设,岸基直升机和固定翼巡逻机、侦察预警飞机等建设。另外在发展舰艇武器装备时应考虑与海军装备具有整体兼容性、互动性。考虑到海上统一执法队伍组建后国土防卫的需要,其装备系统应与海军协同部署,与海军具有整体的兼容性,其装备应主要定位于在我国管辖海域进行执勤执法,并实现与海军装备的无缝连接。

    4 .加强人才的教育培训

       海上综合执法与陆地行政执法相比有其特殊性,尤其是海上综合执法舰艇,具有多功能执法能力和较高的技术含量,其有效运转和履行职能需要各种指挥人刁、执法人J 和保障人才,并且对人刁的身体素质、心理素质和综合执法素质等也提出了很高的要求。因而只有大力加强人才的教育与培训,使他们掌握系统的专业知识和接受系统的专业技能训练,才能胜任海上综合执法重任。人才主要依靠相关院校培养,所以,当前应尽快筹建面向海上综合执法的专门院校以及各种培训中心,并按照人刁培养先行的原则,加大人才培养力度,实现海上综合执法人才队伍素质的跨越式发展,不断为海上综合执法队伍提供有力的人才支持,加速推进海土综合执法队伍的质量建设。

三、结束语

    21 世纪是海洋世纪,而对世界海洋综合管理形势的发展,我国应着眼于海洋综合执法的需要,尽快统一海上执法队伍,采取完善海洋法律法规、发展大型巡逻舰艇执法装备以及加人人才教育培训力度等对策,尽快形成海洋综合执法能力,全面担负起我国海洋国土的执法任务。


参考文献
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[2]何忠龙中国海岸警卫队组建研究「D 〕 装备指挥技术学院博士论文,2006 . 6
[3]何忠龙,冯永利,等.我国海上执法装备发展研究 [J ] . 公安海警高等专科学校学报,2006 . 4
[4]张辉 国际海洋法、与我国的海洋管理 [J]. 海洋开发与管理,2005 ( l ) ; 35 —38
[5]吕建华.论法制化海洋行政管理 [J].海洋开发与管理,2004 ( 3 )
[6]胡增祥.论海洋行政执法管理 [J] .海洋开发与管理,2002 (2)

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